Воскресенье, 30.04.2017, 16:51       Приветствую Вас Гость | Вход  

В разделе
История [1]
Маркетинг [2]
Менеджмент [4]
Политология [7]
Психология и педагогика [13]
Социология [10]
Управление персоналом [0]
Управление предприятием [5]
Филология и лингвистика [5]
Философия [4]
Экономика [54]
Юриспруденция [10]

Интернет - конференции » Каталог конференций » Архив статей » Социология

МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА И СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Ю.М. Шпигунова
ФГОУ ВПО Сибирская академия государственной службы, г. Новосибирск
В статье рассматривается развитие территориальной организации местного самоуправления в России, проводится анализ соотношения единиц местного самоуправления и административно-территориальных единиц государства, дается краткая характеристика развитию территориальной организации государства и общины, как самоуправляющейся группы.

Все многообразные потребности местных жителей сводятся к трем группам – занятость, доходы, условия жизни в конкретном месте проживания, а не в общем в стране или регионе. Однако встает вопрос: от кого зависит решение этих жизненно важных вопросов? К примеру, родители, заботясь о будущем своих детей, стремятся дать им хорошее образование, рассчитывая на то, что они в будущем смогут получить хорошие рабочие места, однако наличие и качество рабочих мест связано с деятельностью предпринимателей. Ключевым понятием здесь является «сообщество», «местное сообщество».
Вот несколько примеров трактовки термина «местное сообщество» [1; с.57]:
1. Любое множество социальных отношений, осуществляемых главным образом внутри некоторых границ поселений или территорий.
2. Социальная сеть взаимодействующих индивидов, обычно концентрированных в рамках определенной территории.
3. Наименьшая территориальная группа, которая может объять все аспекты человеческой жизни.
Современная концепция сообщества появилась в конце XIX века, ее появление исторически связано с разрушением традиционного уклада жизни. Местное сообщество способствует формированию таких качеств, как солидарность, взаимное доверие и обязательства, общность интересов, это понятие используется для обозначения территориальной организации общества, которое в определенном смысле образует замкнутую совокупность (деревня, небольшой городок, пригородный район и т.п.).
Существует три вида компонентов, так или иначе характеризующих местное сообщество [2; с. 24]: территориальный (географическая территория), социологический (социальное взаимодействие), психокультурный (общие связи).
Обратимся к понятию местного сообщества применительно к российской правовой и социологической действительности.
Авторы Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» рассматривали территориальный коллектив как социалистическое самоуправляющееся содружество с собственной компетенцией и самостоятельной ответственностью, обеспечивающее решение социально-экономических и культурных задач на основе сочетания местных и общенародных интересов. Территориальный коллектив – социальная общность, складывающаяся в границах совместного проживания граждан, имеющая своей основой общественно необходимую, социально обусловленную деятельность, осуществляемую группой людей, объединенных общими интересами в политической, социально-экономической и культурно-бытовой сферах жизни. Здесь законодатели выводят понятие «территориальный коллектив» из понятия «социальная общность».
Однако необходимо провести различие между территориальными коллективами и социальными общностями. Во-первых, самые крупные территориальные общности — народ, отдельные нации и народности – складываются в границах самостоятельных государств или национально-территориальных образований, в отличие от остальных территориальных коллективов они обладают особым свойством – народным и национальным суверенитетом. Административно-территориальные образования, в рамках которых формируются территориальные коллективы, обладают иным статусом – они являются частью территории государства, складываются с учетом особенностей хозяйственного профиля.
Во-вторых, особенность, отличающая территориальные общности от коллективов, состоит в особой государственно-правовой связи населения с территорией проживания, заключающейся в гражданстве. Гражданство выступает правовой предпосылкой участия каждого члена территориальной общности в управлении государственными и общественными делами. Иная связь членов территориального коллектива с местом своего проживания – местом жительства, она выражается в существовании специфического института прописки.
Под местным сообществом Конституционный суд России обозначает группу граждан, объединенных фактом регистрации по месту жительства на определенной территории. Понятие «местное сообщество» появилось при обсуждении Конституции Российской Федерации. Однако уже тогда в ходе работы Конституционного совещания один из экспертов – В.Б. Кувалдин – выразил общее недоумение: «Я думаю, что не учитывается реальность. А реальность очень определенная – у нас нет никаких местных сообществ. Это калька с английского – это английский термин. Их нет по той простой причине, что у нас нет граждан, составляющих такое сообщество. То есть у нас будет юридический термин, а за ним реальность совершенно иная» [3; с. 257].
По мнению А.А. Сергеева, жителей муниципального образования следует называть не местным сообществом, а лишь территориальным коллективом граждан. Эти коллективы формируются не по воле соответствующих граждан [4; с. 73].
Закон от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 154-ФЗ) при установлении территориальных основ местного самоуправления также не использует понятие «местное сообщество». Вместо этого в Законе №154-ФЗ использовалось понятие «муниципальное образование» как видовое, которое определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Исходя из данного определения, к признакам муниципального образования относились:
1. Населенная территория с определенными границами.
2. Наличие представительного органа местного самоуправления, избираемого населением данной территории.
3. Наличие муниципальной собственности.
4. Наличие местного бюджета.
Сравнивая эти характеристики с приведенными выше компонентами местного сообщества, можно констатировать тот факт, что такие основополагающие черты, характерные для местного сообщества, как социальное взаимодействие и чувство сообщества, законодателем при формировании границ муниципальных образований во внимание опять принято не было.
Проблематичность использования термина «местное сообщество» применительно к российским условиям, заставила отказаться от него авторов Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об основных принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ), в котором для обозначения, субъекта местного самоуправления используется термин «муниципальное образование». Кроме того, статус муниципального образования могут иметь не все местные сообщества. Например, район в составе города или хутор в составе сельского района далеко не всегда являются муниципальным образованием. Понятие «местное сообщество» содержит нечто большее, чем юридическое определение «муниципальное образование».
П. 1 ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». В качестве «иных территорий» могут выступать и административно-территориальные единицы. Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством, но и не исключает возможности такого решения вопроса.
В связи с тем, что в соответствии с Конституцией вопросы административно-территориального устройства субъектов Федерации находятся в исключительном ведении субъектов Федерации, а система местного самоуправления напрямую не связанна с административно-территориальным делением, сложилась ситуация позволяющая формировать федеральному центру, регионам и органам местной власти практически независимые друг от друга системы административно-территориального деления.
Некоторые признаки муниципального образования, данные в Законе № 154-ФЗ (наличие муниципальной собственности, местного бюджета) в приведенном определении в Законе № 131-ФЗ опущены. По мнению В.В. Пылина, такое определение не раскрывает существенные признаки муниципального образования, представляется, что «муниципальное образование» можно определить как территорию, в границах которой населением самостоятельно осуществляется местное самоуправление в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, в целях решения вопросов местного значения непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления исходя из интересов населения [5, с. 33]. Однако следует поспорить с автором данного утверждения, что отсутствие данных признаков в самом определении «муниципальное образование» вовсе не означает их необязательность. Вся финансово-экономическая основа деятельности поселений основана на наличии у них местного бюджета и муниципальной собственности, необходимой для решения вопросов местного значения.
Федеральный закон № 131-ФЗ в правовом смысле разделил понятия административно-территориальных единиц и муниципальное образование: поселение – муниципальное образование, один из его видов; а вот понятие населенный пункт понятийно используется и в вышеприведенном значении первичной единицы расселения людей, и как родовое понятие административно-территориальной единицы.
Под административно-территориальным делением понимается деление территории соответствующего субъекта Российской Федерации на части – административно-территориальные единицы и населенные пункты. При этом одни субъекты Федерации определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления, а другие – для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления.
Однако Закон № 131-ФЗ определяет поселенческую основу муниципальных образований через те или иные административно-территориальные единицы (населенные пункты). Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий.
Таким образом, «муниципальное образование» Закон № 131-ФЗ трактует как «населенную территорию», а «территория» никак не может выступать в роли субъекта.
Для ответа на вопрос готово ли население стать субъектом местного самоуправления, опять возникает необходимость обратиться к концепции «местного сообщества», называющего, не только и не столько факт проживания населения на определенной территории основанием для эффективного участия членов сообщества в решении местных задач, сколько наличие определенных социальных связей, чувства принадлежности к данной локальной общности у членов данной общности.
Закон № 131-ФЗ не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление: городские сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района могут действовать, например, два муниципальных района, либо муниципальный район и городской округ. Изменение границ муниципального образование не влечет за собой изменение населенного пункта, и наоборот. И в то же время, Закон № 131-ФЗ не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления: территория городских, и сельских поселений выделяется с учетом границ населенных пунктов. Так, сельское поселение составляет один либо несколько сельских населенных пунктов, городское поселение включает один город или один поселок городского типа, в составе которой также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся поселениями. Т.е. Закон № 131-ФЗ не дает ответа на вопрос как соотносятся между собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение». Данный вопрос относится к ведению субъектов Федерации в рамках вопросов об их административно-территориальном делении.
Таким образом, Закон № 131-ФЗ ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Но изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, он не определяет. Этот вопрос оказался в ведении регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений, а также границы сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек на территориях с низкой плотностью населения.
Таким образом, подводя итог развития законодательства о местном самоуправлении в России, следует признать, что территориальная основа на протяжении всего процесса реформирования местного самоуправления с начала XX века не изменилась: муниципальные образования были образованы и действуют в административно-территориальных границах, территориальная структура органов местного самоуправления ассоциируется с административно-территориальных делением и зависит от государственного устройства.
Кроме того, границы муниципальных образований взаимосвязаны с границами субъектов Федерации (за исключением тех муниципалитетов, которые не имеют общих границ с соответствующим регионом). Так, граница муниципального образования может иметь самостоятельное значение либо следовать за судьбой границ населенных пунктов, входящих в его состав. В последнем случае требуется установление границ населенных пунктов, а для определения границ муниципального образования достаточно перечисления образующих его населенных пунктов, которые имеют надлежаще удостоверенные пространственные пределы [6, с. 28].
Совпадение границ муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая как бы накладывается сверху на вторую и обе существуют одновременно. При этом решение вопросов административно-территориального деления является прерогативой субъекта Федерации, а решение вопросов местного значения – органов местного самоуправления. Отождествление административно-территориальных единиц и муниципальных образований по сути означает огосударствление последних. Наличие и особенности функционирования на территории муниципального образовании местного сообщества законодателем на протяжении всей истории реформирования местного самоуправления, в том числе его территориальной основы, во внимание принято не было.
Однако стоит принять во внимание, что без наличия на территории государства местных сообществ возрождение местного самоуправления в том виде, в котором он законодательно закреплено, не возможно. Причем решающим фактором здесь является не только фактическое наличие местных сообществ, но и признание их со стороны государства. Без такой легализации местные сообщества могут обладать значительной фактической властью, могут даже создать параллельное, подпольное государство в государстве, но не могут стать местными самоуправлениями [7, с. 91].
История развития местных сообществ в России доказала этот факт: в царской России при признании местных сообществ со стороны государства, развивалось подлинное (городское и земское) самоуправление, в советском государстве при целенаправленном разрушении общин и формировании государственного деления по приказным, бюрократическим принципам, существование местных сообществ было сведено в ограниченные рамки, более того, основа их функционирования – ареал – был разрушен. Целью проведения территориальных реформ в СССР являлось не создание условий для развития местных сообществ, а создание условия для удобства управления из центра.
Унаследовав от Советского Союза административно-территориальное деление и легализовав на федеральном уровне местные сообщества, в России, не были созданы предпосылки для их функционирования и развития.
Список литературы
1. Горяченко Е.Е. Территориальная общность в изменяющихся условиях / Е.Е. Горяченко // Социологические аспекты перехода к рыночной экономике (Материалы к XIII социологическому конгрессу). – Ч.1. – Новосибирск, 1994. – 421 с.
2. Чихладзе Л.Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы / Л.Т. Чихладзе // Политика и право. – 2005. – №9. – С. 20-32.
3. Конституционное совещание. 29 апреля – 10 ноября 1993г. // Стенограммы. Материалы. – М.: Наука, 1995. – Т.10. – 576 с.
4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования / А.А. Сергеев. – М.: Проспект, 2006. – 432 с.
5. Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления в России. / В.В. Пылин // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2008. – № 2. – С. 31-34.
6. Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования. // П.А. Астафичев // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 4. – С. 24-28.
7. Жуков А.И., Савин Д.А., Чуев А.В. Значение административно-территориальных реформ. // А.И. Жуков // Муниципальная власть. – 2005. – № 1. – С. 90-101.

 
Категория: Социология
Просмотров: 9979 | Загрузок: 0
Всего комментариев: 0